L’architetto Bruno Discepolo, già assessore regionale all’Urbanistica dal 2018 al 2025, ha raccolto e documentato il notevole lavoro svolto in questi anni in una solida pubblicazione, “La Campania, una regione plurale” (ed. Artem), che contiene corposi contributi e materiali sistematizzati sui vari temi del governo del territorio nella loro evoluzione attuale. La pubblicazione raccoglie organicamente una pluralità di contributi e scritti, elaborati sui vari argomenti da un nutrito gruppo di collaboratori a vario titolo dell’Assessorato al Governo del Territorio, corredati da immagini, cartografie e schede tecniche.
Il saggio di Discepolo compendia, in una lucida sintesi introduttiva in spirito di accountability, le questioni salienti ed odierne dell’agenda territoriale della Campania: dalla difficile e dubbia definizione dell’identità regionale non unitaria, tra motivazioni storiche e geografiche, sino alla più recente attività legislativa della Regione in materia di disciplina urbanistica ed architettura; dalla complessa pianificazione territoriale, paesaggistica e di area vasta alla programmazione delle risorse europee e nazionali fino alle rinnovate politiche abitative e della casa ed agli interventi di rigenerazione.
Muovendo dalla incerta origine geografica della Campania, come definita dallo storico e meridionalista Giuseppe Galasso, Discepolo richiama la necessità di un bilancio serio ed aggiornato di più di un cinquantennio di regionalismo vissuto e, nello specifico, la difficoltà di tracciare una omogenea identità regionale, insidiata in modo ricorrente da ataviche dialettiche e conflitti territoriali, divenuti persino luoghi comuni: fascia costiera contro aree interne, montagna contro pianura, Napoli contro le altre province a loro volta antagoniste della regione napolicentrica, l’abbandono e la desertificazione delle zone interne rispetto alla congestione ed al surplus della fascia di costa. Ecco perché la scelta di definire la Campania, connotata da uno strutturale policentrismo urbano e da radicate disuniformità, come “territori plurali” organizzati in reti e network, su cui calibrare razionalmente le notevolissime opportunità offerte dai cicli di programmazione dei fondi europei e dei programmi complementari e nazionali. La possibile e necessaria risposta alla disarmonia e disomogeneità di caratteristiche del territorio campano è ora nella convergenza tra una corretta ed armonica pianificazione territoriale ed una equilibrata ed organica programmazione ed allocazione delle cospicue risorse rese disponibili dagli attuali strumenti di finanziamento.
L’urbanistica regionale e la sua disciplina normativa, recentemente innovata dalla legge organica n. 5/2024 “Norme sul governo del territorio” – promossa dall’assessore Discepolo – che riforma la precedente L.R. “Di Lello” n. 16/2004, si inquadra nella vicenda del regionalismo italiano, dalla evoluzione non sempre lineare, oggi spinta dal movimento leghista nella direzione poco convincente della “autonomia differenziata”, che presuppone la previa definizione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) da erogare in modo uniforme sull’intero territorio nazionale.
La storia del regionalismo attuato, in oltre 55 anni dal concreto avvio delle quindici Regioni a statuto ordinario, all’inizio “congelate” in una lunga fase di inattuazione della previsione costituzionale che le contemplava, ha attraversato vari tornanti della vicenda istituzionale italiana. Dai primi decreti di trasferimento del 1972, che resero le Regioni operative secondo la tecnica limitata del “ritaglio” normativo, al DPR 616 del 1977 che realizzò il più ampio trasferimento delle funzioni per “settori organici”; dal federalismo amministrativo o semifederalismo dei “decreti Bassanini” di fine anni ‘80, secondo la formula “a Costituzione invariata”, alla decisiva riforma del Titolo V della Costituzione, con la maggioranza di centrosinistra del governo Amato. Essa, attraverso la profonda riscrittura del nevralgico art. 117, ha segnato il ribaltamento dei tradizionali criteri di riparto della potestà legislativa tra Stato e Regioni, con compiti e funzioni rimodulati dal basso verso l’alto all’insegna del principio di sussidiarietà, purtroppo con risultati controversi e conseguente lievitazione negli anni successivi dei conflitti di attribuzione innanzi alla Corte Costituzionale.
L’urbanistica, secondo la dizione originaria della Costituzione – poi modificata ed integrata dalla riforma del Titolo V nell’accezione più ampia ed avanzata di “governo del territorio” – rientra tra le materie di legislazione concorrente, da esercitare nella cornice dei principi quadro della normativa statale, tuttavia in Italia ancora risalente al tronco originario del 1942 (pur modificato ed integrato nel sistema delle competenze), e le discipline territoriali delle singole Regioni, che dovrebbero dispiegarne e valorizzarne le peculiarità ed i tratti distintivi attraverso cui si esprime la ricchezza creativa e la stessa varietà dell’autonomia regionale.
Nel frattempo, a valle dell’attuale discusso regionalismo e del progetto di trasformazione in senso sostanzialmente federalista con l’autonomia differenziata, già “in nuce” nella previsione della riforma del 2001, attraverso la possibilità di trasferire le funzioni dallo Stato alle Regioni in ben ventitré materie, resiste una pesante e troppo capillare architettura territoriale costituita da circa 100 Province, oltre 8.000 Comuni ed una quantità di enti, spesso di dimensione comprensoriale, sopravvissuti a riordini e preannunciate ma incompiute soppressioni.
Su questo antico tessuto sono state innestate da poco più di un decennio le quattordici città metropolitane, previste dalla legge 142/90 e rese operative dalla legge 56/2014, mentre le vecchie Province sono state delegittimate ed avviate alla rottamazione nel culmine della “spending review” e poi fatte parzialmente rinascere, con un diverso ed ancora incerto e precario sistema di governance, con elezione di secondo grado. Resta nella discussione politico-istituzionale la prospettiva dell’aggregazione delle Regioni odierne in più ampie “macro-regioni”, rappresentative di realtà territoriali omogenee e dimensionalmente proporzionate, e la auspicabile spinta verso una diffusa applicazione dell’istituto già disponibile delle Unioni dei comuni, per coniugare ragionevolmente la conservazione delle identità locali con esigenze insopprimibili di funzionalità, efficacia ed efficienza su scala adeguata dei servizi erogati alla cittadinanza.
Sul piano legislativo in Campania si è registrata nel 2024 la revisione della disciplina urbanistica regionale, innovandosi la precedente 16/2004 sul governo del territorio – che aveva a sua volta superato la valida legge “D’Angelo” n. 14/1982, frutto della tribolata stagione del post-terremoto – con significative innovazioni rivolte alla rigenerazione territoriale ed urbana, al recupero del patrimonio edilizio esistente, alla semplificazione ed all’impulso dei processi di pianificazione, al contrasto del consumo di suolo, fenomeno che presenta indicatori piuttosto preoccupanti in Campania (come anche da rapporto Arpa-Ispra). La “legge Discepolo” armonizza razionalmente il quadro normativo alle novità sopravvenute negli ultimi lustri, lo adegua agli aggiornamenti concettuali dell’urbanistica contemporanea, reca la necessaria abrogazione di disposizioni obsolete ed alla sua approvazione ha fatto seguito l’emanazione del nuovo Regolamento urbanistico (3/2025), adottato dalla Regione Campania, che sostituisce innovativamente il precedente del 2011 definendo le norme tecniche per l’attuazione della stessa riforma. La politica regionale di contrasto al consumo di suolo (Pera, Di Gennaro) ed all’incremento del suolo impermeabile in una prospettiva di sostenibilità ambientale ed ecologica, si concretizza, secondo il disegno della nuova legge regionale, nella puntuale definizione e distinzione nelle due categorie del territorio urbanizzato e rurale in luogo della precedente zonizzazione, con procedure di identificazione cartografica, utilizzando il recente data base topografico regionale.
I nuovi principi sono normati con chiarezza dalla legge regionale: nel territorio rurale sono esclusivamente ammissibili interventi edificatori strettamente funzionali alle esigenze delle aziende agricole, mentre invece i fabbisogni residenziali, produttivi e di attrezzature, secondo criteri di sostenibilità urbanistica – definiti nel regolamento attuativo- devono essere localizzati solo nell’ambito del territorio urbanizzato, privilegiando le azioni di riuso e la riqualificazione del patrimonio esistente.
Il territorio urbanizzato ricomprende la città consolidata, il margine urbano e la città storica in cui la funzione prioritaria è costituita dalla rigenerazione, dal riuso e dalla densificazione ed è l’unica area in cui sono ammesse trasformazioni significative. Invece il territorio rurale comprende le aree agricole naturali, in cui la funzione prioritaria è rappresentata dalla tutela, conservazione e produzione agricola laddove la nuova edificazione è vietata, salvo la stretta pertinenza agricola.
In definitiva la nuova legge supera la zonizzazione tradizionale, che suddivideva il territorio in zone omogenee disciplinate da regole uniformi – secondo i criteri formali del decreto ministeriale. 1444/1968- ed introduce la nuova classificazione, fondata sulla destinazione funzionale tra territorio urbanizzato e rurale, evolvendo così da un’ottica rigida di destinazione categoriale ad una valutazione dinamica della funzione e prestazione del suolo (Vincenzo Russo). In ultima analisi, secondo tale impostazione, “l’energia trasformativa si concentra nel territorio urbanizzato – dove il suolo è già compromesso- lasciando il rurale intatto e produttivo e ne deriva una chiara linea di demarcazione (dentro o fuori) che rafforza il principio di stop al consumo di suolo”.
In materia urbanistica la Regione, tuttavia non è solo ente dotato di funzione legislativa ma anche livello istituzionale protagonista dei processi di pianificazione territoriale per area vasta, generale e con gli strumenti di settore. Nei vari scritti si sottolinea, tra l’altro, l’originalità innovativa del Piano di ricostruzione per i comuni dell’isola di Ischia -relativo agli eventi calamitosi del 2017 e 2022- e la valenza degli strumenti di pianificazione e gestione sostenibile della costa, di particolare rilievo in Campania, come il Piano delle aree demaniali marittime a fini turistico-ricreativi ed i piani attuativi di utilizzazione (PUAD).
Il governo del territorio, nell’accezione contemporanea, trascende le politiche urbanistiche in senso tradizionale, abbracciando a tutti gli effetti anche la disciplina del paesaggio – oggetto del secondo capitolo del volume-, con particolare riferimento al Piano paesaggistico della Regione Campania, mediante un approccio innovativo e con il supporto del GIS, sviluppando i profili di tutela e valorizzazione degli ambiti, delle componenti e degli obiettivi di qualità paesaggistica.
La parte terza dell’opera, aperta da un saggio introduttivo del Prof. Pica Ciamarra, è dedicata al tema emergente della qualità dell’architettura, con particolare riferimento all’attuazione della legge regionale della Campania n. 19/2019, che intende promuoverla anche attraverso appositi bandi, e ad interventi di recupero e progetti sperimentali nel centro storico di Napoli (come Palazzo Penne Casa dell’Architettura e del design ed il restauro del Conservatorio di San Pietro a Majella). La quarta sezione del voluminoso lavoro è dedicata alle politiche abitative della Regione Campania, con particolare riguardo alle recenti innovazioni amministrative, alla riforma dei vecchi Istituti Case Popolari riordinati in un’unica Agenzia regionale ora a regime nell’ambito del sistema di edilizia residenziale pubblica (ERP), alle misure di sostegno economico e solidarietà per il diritto all’abitare, alla qualità della rigenerazione urbana fino alle innovative politiche per l’ospitalità studentesca di rilievo per le città universitarie.
Infine, il testo collettaneo è corredato da una interessante ricerca conclusiva sulle caratteristiche e sull’organizzazione antropica del territorio regionale, con riferimento alla sua plurale morfologia insediativa, alla densità abitativa diversificata, ai corridoi di rigenerazione territoriale, consentendo di consolidare un’aggiornata conoscenza e visione strategica finalizzata a scorrere idealmente i capitoli e le pagine della corposa agenda per lo sviluppo integrato della Campania.
In definitiva il pregevole volume curato da Discepolo offre copiosi ed aggiornati materiali di lavoro e di sintesi, come utile e valido strumento di analisi ed interpretazione critica delle attività regionali prodotte nell’ultimo settennio, in termini di normazione e pianificazione territoriale, dei risultati concretamente conseguiti, dei dati disponibili e delle prospettive odierne ma anche delle questioni aperte ed ancora sul tappeto nelle politiche urbanistico-territoriali e di governo del “plurale” territorio della Campania.
