Si è svolta a Napoli il 27 febbraio scorso la tradizionale cerimonia di apertura dell’anno giudiziario del Tribunale Amministrativo della Campania. La relazione introduttiva del nuovo Presidente Nicola Gaviano ha focalizzato talune delle decisioni più significative emanate dalle nove Sezioni, di cui cinque sentenze (tutte di rigetto) relative alla delicata materia dell’ambiente che, soprattutto nel complicato e sofferto scenario regionale, offre all’attenzione fattispecie sempre aggiornate e talvolta di valenza innovativa.
1 – La prima è la sentenza emessa dalla VII sezione (5362 del 17.7.25) relativa al tema del libero accesso al mare commisurato alla corrispondente tutela dei valori ambientali e paesaggistici e, quindi, della fruizione pubblica ma al tempo stesso ecosostenibile dell’area di balneazione del Parco sommerso della Gaiola a Napoli.
Con questa pronuncia la VII sezione ha respinto un ricorso proposto da un’associazione che aveva impugnato un provvedimento di regolazione e contingentamento degli ingressi nel Parco marino di Posillipo, inserito tra l’altro nell’Elenco ufficiale delle Aree protette (EUAP), censurando la presunta violazione del principio del pieno godimento del mare e della sua libera fruizione. Il Parco della Gaiola istituito nel 2002 comprende due isolotti della costa di Posillipo di inestimabile valore ambientale e storico-archeologico e costituisce area naturale protetta e “luogo della cultura”, incluso nel SIC e nella ZSC fondali marini di Gaiola e Nisida.
Il Tar campano, pur riaffermando il fondamento costituzionale dell’accesso collettivo al mare, ha ritenuto tuttavia proporzionato e legittimamente motivato il provvedimento di limitazione degli ingressi alla spiaggia sita all’interno dell’area protetta, per l’esigenza di evitare il sovraffollamento, di potenziale pregiudizio per la rigorosa preservazione dell’area, anche nella prospettiva di salvaguardare l’interesse alla fruizione da parte delle generazioni future, oltre che di ostacolo al godimento del bene naturale nelle necessarie condizioni di sicurezza e vivibilità.
In definitiva, secondo il Collegio, il provvedimento regolatorio impugnato opera un ponderato contingentamento in grado di bilanciare in concreto gli interessi e valori contrapposti, tra la pubblica fruizione e la tutela ambientale, che vengono contestualmente in rilievo nella fattispecie mediante la corretta individuazione di un ragionevole punto di equilibrio e di disciplina legittimato nel sistema ordinamentale e costituzionale.
2 – La sentenza della V Sezione (5857 del 5.8.25), ultima pronuncia ad esito di plurimi contenziosi intrecciati, tratta la complessa e risalente vicenda dell’ex cava Suarez a Napoli – che ha visto il costante intervento di tecnici Arpac nei vari procedimenti – che da tempo presentava gravi criticità ambientali e dal 2010 era stata oggetto di sequestri penali. Essa verte in materia di responsabilità ambientale per la bonifica dei siti contaminati, con ordinanza comunale di rimozione e valutazione dell’incidenza del giudicato penale sul procedimento amministrativo, valorizzando nei presupposti fattuali anche i rilievi istruttori dell’Agenzia ambientale quale supporto tecnico-scientifico a fondamento dei provvedimenti amministrativi e giudiziari adottati.
Nel lontano 2013 la Regione Campania autorizzava una società edile napoletana ad un intervento di ricomposizione ambientale, volto a riempire la ex-cava di proprietà di un’Arciconfraternita trasformandola in un parco attrezzato sportivo, con l’obbligo di utilizzare in via esclusiva materiali compatibili con la destinazione, per integrarlo opportunamente nel contesto ambientale circostante. L’attività veniva avviata nel 2014 ma già l’anno dopo l’area veniva sottoposta a sequestro giudiziario richiesto dalla Procura della Repubblica di Napoli per smaltimento illecito di rifiuti e, dopo brevi riaperture, i provvedimenti di sequestro del 2016 determinavano la definitiva interruzione dei lavori di ricomposizione. In particolare Arpac contestava nelle sue verifiche l’avvenuta rilevazione di una discarica abusiva mediante l’utilizzo di materiali non conformi, stimati in circa 30.000 metri per un peso di ben 50.000 tonnellate, accertando la presenza nel sito di rifiuti provenienti da demolizioni edilizie con frammenti di amianto e, in alcuni casi, con valori analitici superiori alle concentrazioni soglie di contaminazione (CSC), determinati dai laboratori Arpac mediante analisi chimiche sulla matrice suolo.
A seguito degli accertamenti dell’Agenzia ambientale, che ne costituiscono il presupposto fattuale, il Comune nel 2019 emanava un’ordinanza sindacale ex art. 192 del Testo unico dell’ambiente imponendo alla società obbligata la messa in sicurezza, con la rimozione e lo smaltimento dei rifiuti, il ripristino dello stato dei luoghi, la caratterizzazione e, se necessario, la bonifica e/o la messa in sicurezza permanente dell’area. La ditta intimata ricorreva al Tar Campania avverso il provvedimento comunale lamentando che gli accertamenti tecnici erano datati e riferiti a cumuli di materiali e non già al suolo, che la responsabilità non poteva imputarsi solo a suo carico e che le misure adottate risultavano sproporzionate, anche rispetto alla pendenza di contemporanei procedimenti penali (svolti con la consulenza di tecnici dell’Agenzia). Successivamente il Comune di Napoli reiterava gli ordini di intervento e la Regione si attivava con procedure di finanziamento ma la società obbligata alimentava un sempre più corposo contenzioso, producendo ulteriori ricorsi e motivi aggiunti, in cui censurava tra l’altro l’applicazione per la bonifica dei più restrittivi parametri analitici per i suoli della colonna A (aree a verde pubblico/residenziale) invece che della colonna B (aree industriali), ammettendo la propria responsabilità solo per il risanamento di una porzione limitata dell’ex sito di cava.
Ad esito dell’articolato giudizio, il Tar in primo grado e poi il Consiglio di Stato in appello hanno sentenziato la legittimità dell’ordinanza comunale impugnata, in quanto – come correttamente accertato da Arpac – l’intervento di ricomposizione era stato eseguito in difformità dalle prescrizioni dell’autorizzazione e mediante l’impiego di materiali inidonei con rifiuti speciali (anche pericolosi). I Giudici amministrativi hanno così confermato in doppio grado il criterio che l’obbligo di rimozione, smaltimento, ripristino e bonifica grava sul soggetto che colpevolmente ha determinato la contaminazione – in applicazione del principio unionale del “chi inquina paga” – a prescindere dalla sua qualità di concessionario o proprietario. Inoltre, disattendendo l’invocazione “ad adiuvandum”, da parte della società ricorrente, di sentenze che in sede penale avevano dichiarato l’estinzione di alcuni reati per prescrizione, il Tar ha escluso la loro specifica incidenza nel processo amministrativo, ritenendo invece adeguato il compendio istruttorio costituito da plurimi accertamenti già effettuati dagli organi tecnici.
Più recentemente la Regione Campania ha approvato un piano di caratterizzazione dell’intero sito, presentato dalla società quale soggetto “interessato” (e non responsabile), mentre il Comune di Napoli ha continuato ad intimare allo stesso la rimozione integrale dei rifiuti da tutto il sito. La società, pur dichiarandosi disponibile ad intervenire sulla parte dell’area a sé riconducibile, ha nuovamente ricorso avverso l’imposizione di obblighi integralmente estesi all’intera superficie, ritenuta illegittima per sproporzione. Il Tar ha però rigettato di nuovo l’impugnativa della ditta edile e confermato la validità del giudicato già formatosi sul punto e la conseguente legittimità dei provvedimenti impositivi del Comune, affermando la piena responsabilità del soggetto obbligato ad adempiere “in toto” a quanto imposto, senza accogliere alcun arbitrario restringimento degli obblighi di intervento. E ‘stata così incondizionatamente attestata la fondatezza dell’ordinanza sindacale nella sua interezza, sia con riguardo al profilo soggettivo della individuazione della società quale soggetto responsabile che al profilo oggettivo, riferito all’estensione dell’ordine di rimozione all’area nel suo insieme ed ai quantitativi indicati (sulla base della relazione Arpac).
Infatti, secondo il Collegio napoletano, il giudicato amministrativo già formatosi sulla piena validità dell’ordinanza e sulla responsabilità ambientale della società le preclude la possibilità di riproporre reiterate censure avverso la correttezza delle analisi tecniche già a suo tempo compiutamente svolte dai qualificati organi preposti e di porre in dubbio la già accertata tipologia di rifiuti. La decisione riafferma così la legittimità dell’applicazione di misure anche gravose ed urgenti se sorrette – come nella fattispecie – da una istruttoria tecnica adeguata (basata su rilievi, verbali, sopralluoghi, ispezioni), in questo caso svolta dall’Agenzia ambientale, senza dover ripetere ad oltranza gli accertamenti e le verifiche già effettuate e senza la necessità di attendere l’esito di paralleli procedimenti penali, in quanto l’esigenza urgente di tutela dell’ambiente risulta preminente rispetto alla ordinaria sequenzialità procedimentale.
3 – La sentenza di rigetto della V Sezione (6557 del 7.10.25) scaturisce da una istanza di insediamento di un impianto di biometano in un lotto industriale del Consorzio Aree di sviluppo industriali (ASI) di Caserta, e definisce una fattispecie di esercizio di discrezionalità tecnica con riedizione del potere e motivazioni integrate a seguito di annullamento discrezionale dell’iniziale provvedimento di denegata destinazione.
In una prima fase del contenzioso la società richiedente il lotto aveva ricorso vittoriosamente contro il diniego dell’ASI, censurando una serie di vizi, tra cui l’incoerenza con i piani di sviluppo consortile e la pianificazione regionale dei rifiuti, e il Giudice amministrativo (prima TAR e poi Consiglio di Stato), in doppio grado, aveva annullato il provvedimento dell’ente consortile per difetto di motivazione, disponendo per il seguito il riesame del progetto di insediamento.
Tuttavia a seguito di procedimento rinnovato, il Consorzio ha nuovamente rigettato la richiesta di suolo per l’insediamento della società, ma questa volta motivando il diniego in modo adeguato sulla base di documentata istruttoria recante valutazioni negative circa la compatibilità del progetto con le finalità di sviluppo, per criteri di tutela ambientale e di saturazione territoriale e motivi di mancata coerenza con la pianificazione, e la ditta richiedente ha così di nuovo impugnato il (secondo) provvedimento di rigetto riemanato con motivazione integrata.
Il Collegio della V sezione ha questa volta rigettato il ricorso della società avverso il meglio motivato diniego, sottolineando che l’Ente consortile – nell’assegnazione dei suoli industriali – gode di un’ampia discrezionalità sostanziale e programmatica che può legittimamente esercitare, anche a seguito di un annullamento giurisdizionale per carenza di motivazione, purché la riedizione del rigetto sia sufficientemente istruita e motivata.
In definitiva, in punto di diritto, l’annullamento dell’atto per difetto motivazionale non vincola l’amministrazione ad un provvedimento positivo nel successivo riesercizio del potere discrezionale, ma essa può nuovamente riconsiderare gli aspetti effettivamente ostativi, motivando in modo adeguato, anche in considerazione della corretta valutazione dell’impatto ambientale, della coerenza con le filiere produttive, dei programmi di risanamento e della concentrazione di impianti al fine di garantire un utilizzo ordinato e sostenibile della stessa area industriale amministrata dal Consorzio.
4 – La decisione della I sezione (7916 del 3.12.25) in materia di ambiti territoriali ottimali per la gestione rifiuti, respinge il ricorso proposto da un Comune che aveva impugnato, con due distinte censure, una delibera dell’Ambito territoriale ottimale rifiuti Napoli 3, che riarticolava la configurazione dei sub-ambiti distrettuali (SAD), collocando il Comune ricorrente in un diverso sub ambito, ed optava per la costituzione di una società mista cui affidare la gestione del servizio.
La I Sezione del Tribunale amministrativo non ha accolto le censure procedimentali mosse dall’ente locale, statuendo che la modifica del sub-ambito non richiede la revisione dell’intero Piano d’ ambito già adottato in corrispondenza della precedente configurazione dei SAD e l’aggravamento delle procedure. L’ente consortile può infatti procedere legittimamente a rivedere e ricalibrare la sua organizzazione territoriale interna, senza la necessità di procedere ad una modifica sostanziale o alla riadozione del Piano d’ ambito vigente con procedure aggravate richiedenti la Valutazione ambientale strategica (VAS).
Il Collegio ha ritenuto corretta, circa il modello gestionale, la opzione dell’Ente d’ambito di individuare la formula della società mista pubblico-privato per l’affidamento del servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti, preferita alla soluzione eccezionale costituita invece dell’affidamento in regime di “in house” totalmente pubblicistico. Il Tribunale campano ha evidenziato che la scelta delle società mista, volta a garantire l’apertura concorrenziale al mercato mediante partenariato con la selezione concorrenziale del socio privato, riveste natura ordinaria e non richiede l’onere di motivazione rafforzata, occorrente invece per l’affidamento diretto in “house providing“, che rappresenta modalità di gestione eccezionale e residuale nell’ambito del sistema organizzativo dei servizi (praticabile solo in presenza di un evidente fallimento del libero mercato).
5 – La quinta ed ultima sentenza, emanata dalla Sez. I (7917 del 9.12.25), riguarda un ulteriore profilo di fattispecie similare alla precedente in materia di gestione del ciclo dei rifiuti urbani da parte di EDA per ambiti e sub ambiti, con rigetto di un ricorso di un ente locale avverso la procedura di revisione di questi ultimi. Con tale pronuncia il Collegio del TAR napoletano, ritenendo insussistente una rigida e vincolante corrispondenza tra il Piano d’ambito e la configurazione territoriale dei sub-ambiti, ha respinto l’impugnativa con cui il Comune contestava, per presunte violazioni procedimentali, la delibera dell’ente consortile relativa alla ridefinizione dei singoli sub-ambiti.
In ultima analisi, anche quest’ anno la rassegna giurisprudenziale del Tar Campania in materia di ambiente, sulla base della intensa e ricca casistica promanante delle vicende del territorio soprattutto in materia di bonifiche e rifiuti, offre una serie di spunti notevoli attraverso una serie di sentenze rigettiste caratterizzate da un serrato impianto motivazionale, confermando che la nostra regione costituisce un sempre incisivo laboratorio e concentrato di esperienze ed offre significativi materiali di elaborazione per l’aggiornamento di un diritto ambientale multiforme, sempre più sfaccettato e in dinamica evoluzione.
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Ottima lezione…