L’Autore è Direttore Generale di Arpa Campania.
Nel 2026 si sono consumati il ventennale del c. d. Codice o Testo unico dell’ambiente-decreto “Matteoli” (Dlgs. 152 dell’aprile 2006), il cinquantennale dell’incidente chimico-industriale di Seveso, cui ha fatto seguito lo sviluppo della normativa europea e nazionale sulle aziende a rischio di incidente rilevante, celebrati con una pluralità di convegni e riflessioni, il cinquantennale della Legge Merli 319/76 sull’inquinamento idrico e gli scarichi nelle acque ed il (meno noto) decennale della legge 132/2016, istitutiva del Sistema nazionale di protezione dell’ambiente, di impulso al ruolo ed alle responsabilità delle preesistenti Agenzie ambientali ora organizzate in un servizio a rete.
È da rilevare che lo sviluppo, solo recente ma particolarmente intenso ed accelerato, del sistema del diritto ambientale – e soprattutto, quello della protezione civile – è legato, più che a linee sistematiche di programmazione organica, alle spinte traumatiche di eventi emergenziali, che di volta in volta hanno dato impulso a svolte normative, organizzative e procedurali, come si evince dalla stessa nomenclatura di diversi provvedimenti normativi.
Nella evoluzione espansiva della disciplina ambientale, oltre alla Direttiva Seveso del 1982 a livello europeo ed agli ancora più rilevanti effetti determinati dalla catastrofe nucleare di Chernobyl del 1986 – non a caso coincidente con l’ istituzioni in Italia del Ministero dell’Ambiente, del danno ambientale e della VIA – si possono, ad esempio, citare in materia di difesa suolo e rischio idrogeologico i decreti “Sarno” e “Soverato” del 1998/99, normative emergenziali a valenza nazionale emanate dopo i tragici eventi che colpirono quelle località o, più recentemente, il decreto 116/2025 “Terra dei fuochi” che nasce dalla specifica esperienza di quell’area del territorio campano ma si applica in tutto il Paese.
Ancor più marcata risulta per la protezione civile questa caratteristica di stretto parallelismo tra il catalogo fattuale delle catastrofi e l’evoluzione del sistema per progressive stratificazioni: l’alluvione del Polesine del 1951 e di Firenze del 1966, antecedenti della Commissione “De Marchi” sulla difesa idrogeologica, il disastro della diga del Vajont del 1963, soprattutto i terremoti del Friuli del 1976 e dell’Irpinia del 1980, seguito dall’incidente di Vermicino del 1981, ecc. Fatti storici determinanti nello sviluppo e nell’organizzazione contemporanea della protezione civile italiana.
L’evento: nel luglio del 1976 in Lombardia, tra i comuni di Seveso e Meda a nord di Milano in Bassa Brianza, si verificava il primo grave incidente della storia industriale del nostro Paese, con notevolissimi danni alla salute della popolazione residente ed all’ambiente, destando grave e diffusa preoccupazione per i potenziali effetti nell’area vasta interessata.
Dallo stabilimento chimico di produzione di diserbanti della società svizzera ICMESA, appartenente al gruppo multinazionale La Roche, si sprigionava improvvisamente una enorme nube tossica di diossina, che suscitava gravissime conseguenze per più giorni, con effetti sugli abitanti e sugli animali – gestita con ritardi di informazione da parte dei responsabili ed incertezze delle autorità – ma, soprattutto, determinava un profondo allarme nell’opinione pubblica nazionale e straniera, costituendo un punto di svolta nella prevenzione dei rischi industriali.
L’incidente tecnicamente si concretizzò nella prolungata fuoriuscita e dispersione nell’atmosfera di una nuvola di diossina TCDD -sostanza artificiale estremamente tossica – fortunatamente senza conseguenze direttamente mortali sulla popolazione ma con diffusi e duraturi impatti sulla salute dei residenti, la morte di migliaia di animali e l’abbattimento di altre decine di migliaia, centinaia di intossicati e di sfollati dalla zona più colpita (zona A) e, naturalmente, la necessità di un lungo, complesso ed oneroso processo di bonifica e decontaminazione oltre ai consistenti aspetti di responsabilità civile e giudiziaria.
Il grave incidente di cinquant’anni fa ha costituito lo stimolo traumatico per la Comunità europea idoneo ad avviare una nuova legislazione industriale di prevenzione e tutela, con la finalità di orientare i forti e veloci progressi tecnologici verso l’integrazione della sicurezza nelle attività produttive più a rischio, attraverso le varie fasi della progettazione, gestione ed esercizio degli stabilimenti più impattanti per la pericolosità delle lavorazioni e delle sostanze chimiche trattate.
Si è così formato dagli anni Ottanta, nell’ambito della nascente disciplina del diritto dell’ambiente, un significativo capitolo relativo alle attività industriali a rischio di incidente rilevante (ARIR) – oggi distinte nella doppia categoria del “sopra” e “sotto soglia” – che ha conosciuto il suo primo nucleo nell’ormai storica Direttiva 82/501/CE (denominata “Seveso- madre” o 1), contenente le definizioni di base della normativa, gli obblighi attuativi dei fabbricanti e gestori, l’articolato riparto delle competenze centrali e territoriali, l’informazione alla popolazione, i controlli e le sanzioni con il corredo di corposi allegati tecnici di esecuzione.
Trattasi di disciplina propriamente ambientale di “comand and control”, fondata sui principi comunitari di prevenzione, precauzione e correzione alla fonte dei danni, destinata ad infittirsi ed evolversi rapidamente nel corso di pochi lustri, con riflessi e proiezioni di protezione civile in cui tra l’altro assumono significativo rilievo le attività di controllo e supporto demandate sul territorio al sistema delle agenzie ambientali.
In definitiva la materia delle aziende a rischio di incidenti rilevanti è divenuta nel sistema delle competenze punto di confluenza e cerniera tra la giovane normativa di tutela ambientale e quella di prevenzione della protezione civile, anch’essa di rapida maturazione.
Pertanto, a seguito dell’evento lombardo del 1976, si articolava una regolamentazione comunitaria e nazionale, incisiva e vincolante, volta alla prevenzione e gestione del rischio industriale, con la successione nell’arco di un trentennio di ben tre Direttive europee del 1982,1996 e 2012 (c.d. Seveso 1-madre, bis e ter) – oltre alle direttive settoriali sui depositi di sostanze pericolose – progressivamente seguite dalle norme nazionali di recepimento, dal DPR 175/1988 sino all’attuale Dlgs. 105/2015, indirizzate – con graduali integrazioni ed affinamenti dei contenuti tecnici – alla identificazione e prevenzione dei rischi nell’esercizio di determinate produzioni industriali.
L’impostazione di base era di individuare le attività oggetto della disciplina secondo la combinazione di tre parametri puntualizzati negli allegati, e cioè la tipologia degli impianti, la presenza di sostanze o composti (anche se frutto di reazione) nel processo produttivo e la quantità delle sostanze stesse, con una successiva estensione anche ai depositi isolati o autonomi.
La Direttiva 82/501/CEE (c. d. Seveso 1) esordiva recando l’ elenco delle definizioni su cui si impernia la normativa, a partire da quella di “incidente rilevante” e cioè “un avvenimento quale un’emissione, un incendio o un’esplosione di rilievo, connesso ad uno sviluppo incontrollato di un’attività industriale che dia luogo a un pericolo grave, immediato o differito, per l’ uomo, all’interno o all’esterno dello stabilimento, e/o per l’ ambiente e che comporti l’ uso di una o più sostanze pericolose”.
La direttiva pone in capo al fabbricante, ovvero al responsabile dell’attività, l’obbligo di adottare una serie di misure di prevenzione ed introduce specifici doveri di informazione alla popolazione ed ai lavoratori, anche con scambi informativi tra gli Stati che sono, tra l’altro, titolari di potere interdittivo rispetto alle aziende inadempienti nelle misure e negli obblighi di prevenzione.
Nel nostro Paese, che pure ha occasionato con il drammatico evento la genesi della normativa, il recepimento della Direttiva è stato laborioso e ritardato, dapprima attraverso il D. P. R. n. 175/1988, poi con una serie di decreti legge via via decaduti e pedissequamente reiterati dal Governo senza innovazioni – secondo una prassi censurata dalla Corte Costituzionale – fino alla legge di sanatoria n. 137/1997, che ha consentito la validazione delle precedenti istruttorie e dei procedimenti rimasti privi di copertura legislativa.
L’ iniziale decreto di attuazione del 1988 fa riferimento principalmente agli impianti petrolchimici, petroliferi o energetici ed a depositi separati di particolari sostanze, prevedendo il procedimento di notifica – o quello semplificato di dichiarazione- in capo al titolare dello stabilimento, in uno al rapporto di sicurezza, in una logica di puntuale valutazione e prevenzione della pericolosità dell’attività o dell’impianto.
La normativa statale di settore del 1988 risulta particolarmente innovativa e per certi versi anticipatoria, definendo il fondamentale obbligo di cooperazione con l’autorità vigilante a carico del fabbricante (cooperazione pubblico-privato); trasforma la discrezionalità amministrativa in tecnica, vincolata a criteri oggettivi e metodologie scientifiche, quali l’analisi probabilistica dei rischi; affida l’istruttoria ad un unico funzionario responsabile, precorrendo in questa normativa settoriale la figura del responsabile del procedimento – di cui alla successiva legge 241/1990 – e prevede la conferenza di servizio per la valutazione in sede collegiale unitaria dei problemi complessi relativi ai rischi; disciplina il coinvolgimento informativo della popolazione, che costituisce un significativo aspetto di trasparenza e corresponsabilizzazione partecipativa.
Tuttavia, la prima normativa sul rischio industriale si dimostrava di farraginosa e sovrapposta applicazione, delineando un incerto regime delle competenze sia di livello centrale, tra quella prevalente del Ministero dell’Ambiente, della Sanità e dell’Interno, che di livello territoriale decentrato tra le responsabilità istituzionali ed operative di Regione, Prefetto e Comune.
(continua)
