L’Autore, avvocato Stefano Sorvino, è Direttore Generale di Arpa Campania
In questi mesi proliferano convegni e riflessioni sul ventennale dell’entrata in vigore del c.d. “codice” o “testo unico dell’ambiente” (T.U.A.), tecnicamente decreto legislativo n. 152/2006, recante “Norme in materia ambientale”, detto anche “decreto Matteoli” – dal nome del compianto ministro proponente, il livornese Altero Matteoli – varato nella primavera del 2006 dal governo Berlusconi, al termine della XIV legislatura.
Ricordo bene i complessi e tormentati passaggi e le aspre polemiche che accompagnarono l’approvazione del decreto, pubblicato il 3 ed entrato in vigore il 29 aprile del 2006 – emanato sulla base di una legge delega del 2004 – costituito da ben 318 articoli, suddivisi in sei parti e corredato da 45 allegati tecnici. La sua approvazione, “in articulo mortis” della legislatura, veniva considerata una approssimativa forzatura di fine mandato, osteggiata dall’opposizione di centrosinistra e dal mondo ambientalista, fortemente critico anche rispetto al merito della riforma.
Il decreto n. 152/06 ha costituito un apprezzabile sforzo – solo parzialmente riuscito – di compendiare e riordinare in un unico testo la frammentata e copiosa legislazione precedente, soprattutto di derivazione europea, realizzando anche nel settore ambientale l’obiettivo di codificazione o testunificazione della “alluvionata” materia alla stregua di molte altre discipline (ad esempio, Codice dei contratti, della privacy, dei beni culturali, del consumo, dell’amministrazione digitale, della legislazione antimafia, ecc. oppure Testo unico degli enti locali, dell’edilizia, della sicurezza sul lavoro, ecc.) secondo una tendenza, oggi diffusa e fortemente avvertita, di razionalizzazione dei vari ordinamenti sezionali.
Si è giustamente ritenuto che proprio la branca del diritto ambientale, di recente ed amplissimo sviluppo settoriale e subsettoriale, espansa a dismisura ma in modo non organico negli ultimi lustri – a causa sia della rapida successione di direttive europee che della rapida evoluzione tecnico-scientifica e degli scenari naturale di riferimento, oltre che delle risposte in emergenza – richiedesse interventi organici di coordinamento e sistemazione normativa.
All’epoca partecipai ai lavori preparatori della conferenza Stato-Regioni e ricordo l’opposizione della Campania, in uno ad altre Regioni meridionali, avverso la parte terza del decreto relativa alla difesa del suolo, nel tentativo – doveroso ma infruttuoso – di contrastare la centralizzazione e distrettualizzazione delle Autorità di bacino per macroambiti, poi sospesa e divenuta operativa solo molti anni dopo con l’emanazione del decreto ministeriale attuativo (nel febbraio 2017).
Non convinceva allora quel pezzo importante della riforma – in cui pure c’era del buono – in quanto l’accorpamento e la statalizzazione dei bacini idrografici in mega-distretti, se rispondente ad una logica unificante di più razionale organizzazione dei grandi bacini di rilievo nazionale dell’Italia settentrionale e centrale (Po, Tevere, Arno, Adige, ecc.), penalizzava invece la pianificazione ed il governo idrografico della rete capillare e sensibile di bacini di rilievo regionale ed interregionale, che invece connota il Mezzogiorno e le isole, presentando gravi e diffuse criticità idrauliche ed idrogeologiche, fonti anche di frequenti eventi alluvionali e franosi. Ma tanto fu.
Il decreto “Matteoli” costituisce quasi, ma non del tutto e soprattutto non in senso tecnico, un codice o testo unico che integra e raggruppa i principi generali della materia (parte I), le procedure autorizzatorie di VIA, VAS ed AIA (II), la difesa del suolo e la tutela delle acque (III), la gestione operativa dei rifiuti e delle bonifiche (IV), l’atmosfera e le emissioni (V), il danno ambientale (VI), a cui è stata successivamente aggiunta la disciplina sanzionatoria (VI bis), per effetto della novella legge del 2015 sui c.d. “ecoreati”.
Tuttavia tante altre discipline ambientali e collegate, come quelle relative all’inquinamento acustico ed elettromagnetico, alla biodiversità ed alle aree naturali protette, non sono rientrate nella pur ampia disciplina del decreto del 2006 – unico ma non certo omnicomprensivo – che, non a caso, non è stato denominato “codice”, a contenuto innovativo, o “testo unico”, di mero riepilogo, ma più semplicemente “norme in materia ambientale” (sia pure riunite ed integrate) ed oggi il corpus della sterminata materia ambientale si estende e va bene oltre il limitato contenuto del D.lgs. n. 152/06, che pur tenta di riassumerlo.
Dopo l’entrata in vigore del “quasi codice Matteoli’, poco più di venti anni fa, è scaturito un doppio processo: da un lato, innanzitutto, la sua lenta e progressiva attuazione, per mezzo di decreti, regolamenti, disposizioni e procedure attuative – necessarie per rendere efficaci ed operativi i principi ed istituti contenuti nel decreto base – secondo le caratteristiche di una legislazione a sviluppo progressivo, soprattutto in quanto a contenuto tecnico, che si compone mediante rinvii a cascata alla normazione secondaria di dettaglio.
Dall’altro il processo delle continue e numerosissime integrazioni e modifiche aggiuntive e correttive, fin da quelle previste – secondo prassi normativa – dalla stessa legge di delegazione, entro un termine di due anni (poi prorogato ad hoc) per consentire l’assestamento della normativa in fase di prima applicazione, fino all’inserimento di una parte, la VI–bis, relativa al sistema sanzionatorio sino alla corposa attualità dell’ultimo anno.
In effetti, al processo già difficoltoso di implementazione della complessa normativa, si aggiungono le caratteristiche di peculiare dinamismo ed instabilità del diritto ambientale, che non dispone di basi storiche e tradizionali ma si alimenta – molto più di altri rami dell’ordinamento pubblico – da un sistema multilivello delle fonti, di carattere prevalentemente derivato con una forte velocità di riproduzione. Esso è connotato da pluralismo normativo, da una costruzione tanto recente quanto alluvionale e segmentata per l’articolazione del quadro di riferimento in una miriade di settori e subsistemi, spesso tra loro scoordinati e con scarse caratteristiche unificanti.
Ed ancora il frantumato corpo ambientale è contraddistinto dalla continua necessità di rincorrere direttive unionali di prima, seconda, terza, quarta generazione – che si rinnovano a ritmo veloce e devono essere incorporate e recepite nel diritto domestico – dalla difficoltà di individuare adeguati comuni denominatori tra la molteplicità dei filoni settoriali, dagli specialismi delle normative tecniche, dall’esigenza di cerniere e raccordi tra disciplina plurilivello, per loro natura intrecciate in quanto orizzontali e trasversali e connesse a settori affini e contigui (ambiente e sanità, ambiente ed energia, ambiente e agricoltura, infrastrutture e trasporti, urbanistica e governo del territorio, attività produttive, ecc.).
Tuttavia, nonostante il significativo ma non decisivo riordino del 2006, il diritto ambientale non ha acquisito maggiore e definitiva stabilità ma ha continuato a vivere un’evoluzione costante e tumultuosa, intessuta di molteplici stratificazioni e torsioni, sin dalla fase di prima applicazione del decreto e nei lustri successivi. Dal 2006 ad oggi, in circa un ventennio di vigenza, il presunto “codice” ha subito ben oltre cento modifiche ed integrazioni, copiosamente distribuite in tutte le sue parti, con una media di oltre cinque all’anno, soprattutto per adeguamenti alle sopravvenute direttive unionali nei vari ambiti ma anche per apprestare risposte contingenti ed emergenziali (vedi il caso di “Terra dei fuochi” in Campania) e per le esigenze di accelerazione e semplificazione procedurali collegate all’ attuazione degli interventi del PNRR.
Tuttavia, l’evoluzione dei testi normativi, ancorché fisiologica, quando troppo spinta e continua, con i suoi molteplici rimaneggiamenti, inizia a segnarne anche la rapida e progressiva obsolescenza, oltre a disorientare nell’attuazione operatori ed interpreti.
Proprio dopo la fase di iniziale vigenza, scaduto il termine biennale della delega originaria per inserire ulteriori e necessari correttivi, è occorsa una legge di riapertura della delega per la riscrittura della parte II del decreto in materia di procedure e valutazioni ambientali, di cui si è codificata la centralità ai fini dei provvedimenti di autorizzazione e, nel suo ambito, dei pareri tecnici espressi dagli enti ambientali.
Potrebbe dirsi che, in alcuni suoi punti, il D.lgs. n. 152/06 è nato già vecchio ed alcune modifiche si sono rese subito necessarie per adeguare la disciplina delle acque ma soprattutto quella dei rifiuti – le due più complesse e centrali della narrativa – dovendosi sanare la procedura di infrazione comunitaria imputata all’Italia proprio per l’emanazione del Codice, già non allineato alla sopravvenuta disciplina unionale, prima di aprire il nuovo ed articolato percorso dell’economia circolare.
Ulteriori modifiche sono state apportate dal D.lgs. n. 128/2010 per integrare la parte prima del decreto-base con i principi generali, riferimenti fondanti ma anche per certi versi fumosi ed elastici, la seconda relativa alle valutazioni ed all’autorizzazione integrata ambientale (IPPC-AIA) e la quinta relativa alla qualità dell’aria ed alle emissioni in atmosfera, laddove è recentemente intervenuta una direttiva Unionale del 2024 che ha modificato in modo sensibile il quadro di riferimento calibrandolo in senso più rigoroso e restrittivo.
Tra le innumerevoli sopravvenienze normative alcune derivano dalla peculiare ed impegnativa esperienza della Campania – laboratorio di assoluto rilievo- e della cosiddetta “Terra dei fuochi”, a partire dal decreto legge n. 136/2013, convertito con legge speciale n. 6/2014, per il censimento e la classificazione dei suoli agricoli delle “aree vaste” delle decine di comuni interessati delle province di Napoli e Caserta, attraverso la costituzione di coordinamenti interministeriali, di speciali organismi interforze ed una metodologia tecnica innovativa basata sull’integrazione di componenti e dati ambientali, sanitari, agroalimentari e di telerilevamento.
Dalla stessa esperienza è scaturita l’introduzione nel codice ambientale dell’art. 256-bis,che ha tipizzato il resto di combustione illecita di rifiuti – con un’innovazione finalizzata a colpire specificamente il diffuso e pernicioso fenomeno dei roghi tossici – elevando al rango di delitto condotte illecite precedentemente rubricate come semplici violazioni amministrative o contravvenzionali, con provvedimento anticipatorio della successiva importante riforma del 2015 sui cosiddetti “ecoreati”, che ha configurato una nuova e più compiuta impostazione del diritto penale dell’ ambiente.
La legge n. 68/2015 ha costituito un momento di svolta sul piano del sistema penale riorganizzando la disciplina sanzionatoria degli illeciti ambientali, attraverso un corpus ben più articolato e rigoroso rispetto alla precedente impostazione di tipo “bagatellare”, nel cui nuovo ambito è divenuto peraltro più incisivo il potere ispettivo ed indirettamente sanzionatorio delle Agenzie ambientali ed il loro ruolo di supporto tecnico-specialistico agli inquirenti nelle indagini per la repressione degli eco-reati (molto diffusi in alcune parti del territorio).
La riforma del 2015 ha apportato, nel livello sanzionatorio, sensibili modifiche al Codice dell’ambiente ed inserito nel Codice penale il nuovo titolo VI-bis, che ha formulato una configurazione più strutturata alla materia con l’introduzione di nuove importanti fattispecie delittuose come l’inquinamento, il disastro ambientale, l’omessa bonifica, l’impedimento del controllo, trasformando condotte precedentemente contravvenzionali in delitti, con conseguente inasprimento delle pene edittali e del complessivo regime repressivo.
La normativa sanzionatoria ha introdotto inoltre una speciale procedura di estinzione degli illeciti meno gravi e dannosi (art. 318-bis del T. U. A), nel cui ambito l’organo tecnico preposto può imporre specifiche prescrizioni di ripristino ambientale da asseverare, finalizzate a rimuovere le violazioni riscontrate attraverso la verifica della loro effettiva osservanza. Si tratta di un nuovo strumento di politica criminale caratterizzato da finalità non solo repressiva ma piuttosto ripristinatoria del bene violato, particolarmente avvertita nella materia ambientale, in cui l’esigenza di riparazione risulta prevalente rispetto al fine afflittivo e sanzionatorio della tradizionale risposta punitiva penale.
(segue)
