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Elogio della burocrazia

by Luigi Gravagnuolo

 

Si è discusso molto nelle scorse settimane sulle nomine da parte del nuovo governo dei nuovi vertici dello Stato. Legittime senz’altro, la legge attribuisce questo potere al governo, se opportune è da verificare.  Ma quali sono i rapporti tra la burocrazia e la politica in Italia ed in generale in uno stato di diritto?

Sindaco, mi ascolti, qua meno facciamo meno guai rischiamo di passare”. Vincenzo De Luca, oggi Presidente della Giunta Regionale della Campania, appena eletto Sindaco di Salerno nel dicembre del ‘93, udì queste parole dal Segretario Generale del Comune. Eravamo nel pieno di tangentopoli ed il rischio di ‘passare guai’ era reale, quel Segretario Generale non vaneggiava. Si infuriò De Luca e ad nutum, ricorrendo alle nuove norme che consentivano – e tuttora consentono – ai sindaci neoeletti di sostituire il Segretario dell’Ente con uno di propria scelta, lo rimosse dall’incarico e chiamò a Salerno il dott. Fausto Salvatore buonanima, un alto funzionario orientato al fare, che non pochi meriti ebbe nell’accompagnare l’azione politico-amministrativa del ‘Sindaco della gente’. Questi, per parte sua, fece della lotta alla ‘palude burocratica’ uno dei tratti distintivi della sua identità politico-amministrativa, come ebbe poi a raccontare nel suo primo libro ‘Un’altra Italia – tra vecchie burocrazie e nuove città’, per Laterza Editori, 1999.

Di questa battaglia De Luca si fece alfiere e antesignano. Da allora non si contano i sindaci e gli amministratori pubblici di ogni ordine e grado, fino ai massimi livelli di governo, che mal sopportano il potere della burocrazia e pubblicamente manifestano insofferenza nei suoi confronti, additandola come causa dei ritardi del nostro Paese. ‘La burocrazia frena, rallenta, si mette di traverso, occorre una radicale riforma burocratica dello Stato’, quante volte abbiamo sentito e continuiamo a sentire dichiarazioni di questo tenore da parte di politici di ogni orientamento una volta arrivati al governo.

C’è del vero in queste posizioni, soprattutto è comprensibile l’ansia del politico, che viene giudicato dagli elettori in base ai risultati della sua azione ed è sottoposto alle continue verifiche elettorali. Tanto più in un’epoca de-ideologizzata, con un’opinione pubblica sempre più volubile. Sono finiti i tempi in cui il grosso dell’elettorato votava per appartenenza ideologica, premiando la propria parte a prescindere dall’efficacia della sua azione.

Negli anni ‘90, tra la temperie di tangentopoli, con la conseguente delegittimazione della partitocrazia e l’innovazione della legge 81 del ‘93, che introdusse l’elezione diretta dei sindaci, De Luca fu lesto a realizzare che sarebbe stato giudicato soprattutto sulla base della concretezza del suo sindacato. Così scriveva nel succitato libro (sottolineature mie): ‘La fiducia nel cambiamento – è questo un dato generale, in assenza di certezze ideologiche – nasce oggi solo dalla verifica del cambiamento. Per questo è decisivo il problema dei tempi. Tutto l’impegno dell’amministrazione va orientato verso il fare, in maniera tenace, ossessiva, quasi maniacale’. A distanza di un trentennio, tutto di lui può dirsi, tranne che non sia stato coerente fino ad oggi con questa impostazione.

Ma la burocrazia non è solo freno, interdizione all’azione, ostacolo. Intanto ci sono burocrati e burocrati, lo sa bene lo stesso De Luca che ha sempre scelto con estrema attenzione dirigenti e funzionari di alta competenza professionale ed essi stessi orientati al fare. Una burocrazia competente ed efficiente è un aiuto piuttosto che un ostacolo all’azione dei governi.

Ancora più decisiva è la struttura burocratica per la solidità della democrazia.

Se il potere legislativo è per sua natura politico e quello giudiziario a-politico, quello esecutivo si regge su due gambe, una politica, il governo e le amministrazioni locali, l’altra gestionale. La politica è di per sé ‘di parte’. Il politico, per quanto possa essere onestamente desideroso di garantire a tutti i cittadini equo trattamento, distingue bene i propri elettori da chi si dà da fare per scalzarlo dal potere. L’azione della politica quindi è giocoforza ‘partigiana’. Ma la democrazia esige che lo Stato sia imparziale e tale imparzialità è garantita dalla gamba gestionale dell’esecutivo, la burocrazia. Essa non viene sottoposta ogni anno al giudizio degli elettori, come capita ai politici, tutt’al più è suscettibile di promozioni o retrocessioni, di facilitazioni o rallentamenti della propria carriera, ma ogni funzionario anche del più piccolo dei Comuni o di una Municipalità sa che suo dovere è garantire a tutti i cittadini equo trattamento ed a chi governa che i suoi atti siano conformi alle leggi. La sua indipendenza dalla politica è inderogabile nello stato di diritto. La differenza di fondo tra un regime autoritario ed uno democratico sta nella subordinazione dell’apparato dello Stato alla politica, nel primo caso, e nel suo non-asservimento ad essa nel secondo.

Pensiamo all’IRAN degli ayatollah oggi, o al regime di Putin in Russia. Lì la burocrazia è in toto subordinata alla politica, se cade il regime cade anche l’apparato burocratico dello stato, ci sarebbe una crisi di sistema. Se cadessero Alì Khamenei o Vladimir Putin si aprirebbe una crisi drammatica dello Stato in quanto tale. È questo che rende così difficile il rovesciamento dei regimi dispotici. Nelle democrazie il rischio non c’è. Si possono cambiare i governi, ma la struttura dello Stato resta integra e ciò grazie alla continuità della burocrazia. Si pensi ai grandi corpi burocratici dello Stato, alle forze armate, a quelle dell’ordine, alla classe docente di ogni ordine e grado, alla sanità ed a tutte le articolazioni della burocrazia. I loro quadri sono reclutati e selezionati attraverso pubblici concorsi sulla base delle competenze, non delle simpatie politiche. Ci saranno pure le raccomandazioni ai concorsi e ci saranno pure ingerenze della politica, ma non sono la norma e soprattutto trovano un limite nella normativa di ogni stato di diritto.

Senza una ben strutturata burocrazia distinta ed indipendente dalla politica è dunque a rischio la democrazia. Ce lo insegnò con straordinaria chiarezza lo scorso secolo Max Weber, nello Stato di diritto, cioè nelle democrazie, tutti gli uomini, a cominciare da chi svolge pro tempore la funzione di governo, sono sottoposti a leggi razionali, servi legum omnes ut liberi esse possumus. Nello stato moderno, se democratico, il primato è delle leggi non degli uomini. Lo stato di diritto si regge se dispone di un apparato amministrativo costituito da persone specializzate nel loro ramo e fedeli alle leggi, non ad una parte politica.

Con ciò non si vogliono sottacere i rischi per la democrazia derivanti da una burocrazia che da distinta si facesse separata, corpo separato controllato da logge e consorterie che sfuggono al controllo democratico e vanificano l’espressione della volontà popolare. Tutto il corpo dello Stato democratico si poggia, e cammina grazie, sul sincronismo tre le due gambe dell’esecutivo. Le cose funzionano fin quando esse si muovono in modo coordinato, il loro mancato coordinamento, che sia causato dalle forzature della parte politica o da un esercizio del potere personalistico o di casta da parte della burocrazia, costituisce sempre un problema serio per la tenuta della democrazia.

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