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Trasporto pubblico locale, chi gestirà bus e metro a Napoli?

by Pietro Spirito
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L’amministrazione comunale di Napoli ha aperto alla possibilità di mettere a gara i servizi minimi di trasporto pubblico locale, con la possibilità di partecipazione al confronto competitivo anche da parte di aziende private. Questo indirizzo è contenuto nel Documento Unico di Programmazione (Dup) approvato dal consiglio comunale a fine gennaio scorso. A pagina 446 dell’allegato 2, infatti, tra gli obiettivi strategici di riferimento, si parla di “fornire supporto alla Regione Campania in merito alla procedura di evidenza pubblica di affidamento in concessione dei servizi minimi di TPL del Comune di Napoli (Lotto 5)”.

Tale concetto è stato ribadito anche nella relazione dell’assessore al Bilancio, Pier Paolo Baretta, di accompagnamento al Dup. Dove si specifica sul tema dei trasporti che “sarà attuato il riordino dei servizi di TPL cittadino, nel rispetto del quadro normativo vigente, valorizzando il ruolo dell’azienda cittadina di mobilità al fine di una gestione unitaria e coordinata di tutti i servizi essenziali e aggiuntivi, nell’ambito della procedura di gara da bandirsi a cura della Regione Campania”.

La gara per i servizi di trasporto di Napoli era stata annunciata da tempo. Attualmente si è in regime di proroga. Poi, il bando è slittato. Il lotto 5 è stato suddiviso in due sotto-lotti, uno per il ferro, ossia metro e funicolari, l’altro per la gomma, ossia bus e filobus. Al momento è ancora presto per fare previsioni. Ma è molto probabile che l’Anm possa presentarsi per entrambe le gare. Tra le ipotesi si parla di una possibile cordata Anm-Eav per la gestione di metro e funicolari, mentre per i bus si vagliano varie ipotesi. I precedenti non mancano. A Salerno, ad esempio, è già presente Bus Italia, società dei pullman del Gruppo Ferrovie dello Stato.

Sono però emerse una serie di considerazioni critiche, da parte dei sindacati e della stessa maggioranza di governo cittadino. I sindacati Filt Cgil, Fit Cisl, Uilt Uil, UGL Fna e Faisa Cisal, hanno inviato una nota al sindaco Gaetano Manfredi, all’Anm e a tutti i consiglieri comunali, chiedendo un incontro urgente e comunicando l’attivazione delle procedure di raffreddamento. Ne riportiamo il testo: <<Le scriventi, nel leggere il Documento Unico di Programmazione del Comune di Napoli 2024/2026, Sezione Operativa parte 1, alla pagina 446 negli obiettivi strategico di riferimento, in cui vi è scritto “Fornire supporto alla Regione Campania in merito alla procedura di evidenza pubblica di affidamento in concessione dei servizi minimi di TPL del Comune di Napoli (Lotto 5)”, ribadiscono che si sta dando via libera ad una procedura di gara dei servizi del TPL, che oggi vengono effettuati dall’azienda pubblica ANM. All’uopo le scriventi, già con missiva del 14 settembre dello scorso anno, avevano dichiarato una netta contrarietà a tale ipotesi, poiché mette a rischio il servizio di mobilità della Città di Napoli ed il suo futuro, vanificando i sacrifici e gli sforzi delle maestranze e delle OO.SS., che hanno dato e stanno dando la loro disponibilità all’ANM ad affrontare le difficoltà economico-organizzative. In considerazione di quanto riportato le scriventi richiedono un urgentissimo incontro>>.

Anche la politica comincia a manifestare contrarietà, nella fila dello stesso partito di maggioranza che regge la giunta Manfredi. Secondo il Partito Democratico, la scelta di trasferire alla Regione Campania la competenza della gara per il TPL è stata indicata dalla precedente Amministrazione. Il gruppo PD al Comune di Napoli stigmatizza chi prova ad alimentare preoccupazioni fra i lavoratori, e ricorda che è stata proprio la precedente Amministrazione a decidere, con una serie di provvedimenti, per l’affidamento del TPL mediante procedura a evidenza pubblica.

Il gruppo consiliare del Partito Democratico ha manifestato la volontà politica di avviare un’interlocuzione con la Regione Campania, in accordo col Sindaco Manfredi, per lasciare alla ANM la gestione del trasporto pubblico locale, sia su gomma che su ferro, e annuncia la presentazione di un ordine del giorno, affinché siano messe in campo tutte le dovute procedure amministrative da parte del Comune e della Regione, nel rispetto delle disposizioni del Regolamento CE 1370/2007, e garantire che tutto il trasporto pubblico locale resti in house, mediante la prosecuzione dell’affidamento alla ANM.

Che la titolarità di gestione della gara non sia nelle mani del soggetto committente è un grave errore grammaticale. La decisione della precedente amministrazione va modificata, per riportare la struttura delle responsabilità nel naturale alveo istituzionale. Inoltre, immaginare di mettere in campo rapidamente una gara, senza aver affrontato i nodi fondamentali che stanno sul tavolo del trasporto pubblico locale, è un errore destinato a generare fughe in avanti, con improvvise retromarce.

Il caso del trasporto pubblico locale a Roma

Ora, c’è da fare ordine in una materia complessa. Da un quarto di secolo l’Italia evita di applicare la norma comunitaria che impone l’affidamento con gara dei servizi di trasporto pubblico locale. Si continua ad andare avanti con proroghe degli affidamenti diretti. Nel caso di Roma, recentemente l’Antitrust si è pronunziato duramente contro la proroga dell’affidamento diretto ad Atac, ed ha chiesto una risposta di merito alla amministrazione capitolina. L’Autorità garante per la concorrenza e per il mercato ha annunciato che farà ricorso al Tar per annullare le delibere che hanno permesso l’affidamento in house del servizio di trasporto pubblico locale ad Atac.

L’obiettivo è quello di “costringere” Roma a fare una gara, aprendosi ai privati. In attesa di sapere cosa accadrà, dal Consiglio di Stato è arrivata una buona notizia per il Comune di Roma: la delibera del Consiglio comunale del 16 gennaio 2018 è legittima. Roma, quindi, poteva prorogare, per altri due anni, l’affidamento del servizio ad Atac.

L’Atac, grazie ad una delibera dell’Assemblea capitolina del 28 settembre 2012, è diventata affidataria dei servizi di trasporto pubblico locale (TPL) di superficie e metropolitano, dei servizi connessi, nonché del servizio di gestione dei parcheggi di interscambio e della sosta tariffata su strada sino al 3 dicembre 2019. I problemi della partecipata, come molti ricorderanno, sono iniziati nel mese di settembre 2017: Atac era in grave crisi economica e doveva trovare un modo per risanare i suoi conti. Soprattutto, occorreva trovare un modo per tenere in piedi l’azienda e garantire la continuità del trasporto pubblico.

Si è poi quindi arrivati al concordato preventivo e al salvataggio di Atac, con il Comune di Roma che ha acquistato immobili ed asset dalla società al fine di salvarla. Intanto, l’affidamento del servizio stava per scadere. Il Campidoglio, a gennaio del 2018, decideva di prolungare il contratto fino al 2021 nonostante l’Antitrust sostenesse l’impercorribilità di questa strada visto che non c’erano emergenze da affrontare.

L’Agcm, valutando questa scelta come lesiva del principio di concorrenza e in “assenza di un pericolo imminente di interruzione del servizio”, decideva di ricorrere al Tar del Lazio per chiedere l’annullamento della delibera. Il tribunale amministrativo aveva respinto il ricorso dell’Agcm che, poi, si è rivolta al Consiglio di Stato.

È importante andare a leggere i motivi per i quali il Consiglio di Stato ha rigettato il ricorso dell’Agcm, visto che sono argomenti facilmente applicabili in vista dell’altro ricorso che l’Antitrust vuole fare contro il nuovo affidamento in house del servizio di trasporto a favore di Atac. Per il Collegio le censure dell’Agcm “sono infondate”. Oltre al fatto che la scelta del concordato “è preferibile rispetto ad un’ipotesi fallimentare”, scrivono i giudici, si sottolinea che l’urgenza del prolungamento era un fatto reale visto che Atac avrebbe dovuto presentare il piano concordatario il 26 gennaio 2018. Senza la certezza di continuare a svolgere il servizio per la Capitale l’azienda non avrebbe avuto possibilità di risanarsi. Per questo, era lecito prorogare l’affidamento anche per garantire la continuità del servizio.

La parte più interessante è quella in cui il Consiglio di Stato dice che la qualità del servizio offerto da Atac non appare “in grado di incidere sulla legittimità dello specifico atto impugnato nel presente giudizio”. Insomma, se il servizio non è così efficiente questo non vuol dire che il Campidoglio abbia sbagliato a rivolgersi all’azienda di trasporti. Un passaggio importante visto che l’Agcm, nell’annunciare il nuovo ricorso al Tar, sosteneva che le inefficienze palesate da Atac in termini di ritardi, corse saltate su bus e metro e guasti ai mezzi, avrebbero dovuto spingere Roma ad indire un bando di gara aperto a tutti.

Visto che il tribunale amministrativo si era già espresso su casi simili, così ha fatto anche il Consiglio di Stato, Atac e il Campidoglio si attendono ora un giudizio analogo anche per il nuovo ricorso che l’Agcm sta per presentare al Tar del Lazio. La recente sentenza, quindi, è senz’altro una buona notizia per il Campidoglio così come per i lavoratori di Atac, preoccupati per una possibile privatizzazione del trasporto pubblico.

Le decisioni strategiche che vanno assunte

Non si può continuare a gestire strategicamente il trasporto pubblico locale con un contenzioso tra organi amministrativi dello Stato. L’orizzonte delle gare è ormai inevitabile, e molto tempo si è perso in questi lunghi anni all’insegna delle proroghe, che oltretutto penalizzano anche le aziende, perché non offrono nessuna certezza sul profilo finanziario. E’ tempo di prendere decisioni.

Questo riguarda in particolare la situazione delle grandi città, come Roma e Napoli. Vanno assunti principi di indirizzo strategico. Le infrastrutture non possono essere messe sotto confronto competitivo devono restare nella proprietà delle amministrazioni pubbliche: la rete metropolitana, quella tranviaria, i depositi devono essere tolti dal campo di una discussione sul percorso di confronto competitivo.

Per andare in questa direzione è necessario che le aziende operino una separazione, prima contabile e poi societaria, tra servizi ed infrastrutture. Il secondo passo è quello di formalizzare una contabilità regolatoria, che costituisca la base per definire i prezzi di trasferimento tra le diverse attività e gli asset. Serviranno un paio di anni per svolgere bene questa parte strategica che è premessa per un processo ordinato. Solo a quel punto si possono effettuare gare vere, che siano contendibili e basate sulla efficienza nella erogazione dei servizi.

Andrà valutato che non si determinino eccessive diseconomie nella separazione tra infrastrutture e servizi nel caso delle metropolitane. Troppo elevato è il costo di realizzazione per poter realizzare al tempo stesso un parziale recupero del capitale pubblico investito ed una adeguata efficienza nella erogazione del servizio. La questione non è mai stata seriamente analizzate e merita un approfondimento tecnico per la tutela dell’interesse pubblico. Forse, esistono adeguate ragioni per non mettere a gara i servizi delle linee metropolitane.

Va insomma costruito un trasparente cronoprogramma che conduca al confronto competitivo, anche perché le stesse aziende del trasporto pubblico locale possano percorrere un sentiero di recupero della efficienza, soprattutto dal punto di vista della produttività totale dei fattori. I soggetti pubblici titolari del contratto di servizio dovranno anche indicare i costi standard per il processo di erogazione delle prestazioni, perché questo punto è un pilastro per stabilire anche il corrispettivo di servizio pubblico.

Non è tempo per fughe in avanti, ma non è neanche tempo per fughe all’indietro, alla ricerca di affidamenti diretti senza tempo che non mettano mano alla crisi endemica del trasporto pubblico, che richiede di offrire maggiori frequenze e maggiori qualità di prestazioni ai cittadini. Questo è il vero nodo che va affrontato da tutti: politica, sindacati, fornitori.